加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo) 精心組織 切實(shí)做好部門(mén)預(yù)算編制工作--農(nóng)業(yè)部編制2000年部門(mén)預(yù)算經(jīng)驗(yàn)介紹（摘要）

時(shí)間：2002-03-22 作者： 來(lái)源：《中國(guó)農(nóng)業(yè)會(huì)計(jì)》 點(diǎn)擊次數(shù)：10120

根據(jù)國(guó)務(wù)院的要求，財(cái)政部改革預(yù)算編制辦法，實(shí)行部門(mén)預(yù)算，這對(duì)于貫徹《預(yù)算法》，促進(jìn)我國(guó)預(yù)算管理向規(guī)范化、法治化轉(zhuǎn)變，有重要意義。財(cái)政部將我部確定為編制部門(mén)預(yù)算的試點(diǎn)單位?，F(xiàn)簡(jiǎn)要介紹我部2000年部門(mén)預(yù)算編制情況。 　　 一、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，為搞好部門(mén)預(yù)算編制工作積極創(chuàng)造條件 　　 編制部門(mén)預(yù)算，即一個(gè)部門(mén)只保留一個(gè)預(yù)算戶(hù)頭。原來(lái)，農(nóng)業(yè)部的預(yù)算戶(hù)頭有好幾個(gè)，部?jī)?nèi)沒(méi)有一本統(tǒng)一的預(yù)算。這個(gè)問(wèn)題從1982年以來(lái)歷次機(jī)構(gòu)改革都沒(méi)有解決。在這種情況下，就很難從總體上說(shuō)清農(nóng)業(yè)部部門(mén)預(yù)算的安排是否體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的方針、政策，體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段的新要求，也就難以保證全部重點(diǎn)工作的資金需求。同時(shí)，對(duì)國(guó)家農(nóng)業(yè)投入難以進(jìn)行年際間的比較，也就難以發(fā)現(xiàn)中央預(yù)算安排是否體現(xiàn)了《農(nóng)業(yè)法》的精神。但是，實(shí)行部門(mén)預(yù)算，在部?jī)?nèi)有些司局的確是有顧慮的。他們擔(dān)心這樣一來(lái)會(huì)削弱部門(mén)的權(quán)力。同時(shí)，由于編制預(yù)算的時(shí)間比往年大大提前，預(yù)算一經(jīng)確定，年中不能追加，中間環(huán)節(jié)又不留機(jī)動(dòng)等等，使部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)感到一時(shí)難以適應(yīng)。對(duì)此，農(nóng)業(yè)部黨組的態(tài)度非常明確，要求堅(jiān)決貫徹全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院對(duì)預(yù)算管理體制改革的精神和財(cái)政部的各項(xiàng)要求。我們體會(huì)，編好我部的部門(mén)預(yù)算，至少具備了四個(gè)方面的條件： 　　 (一)部黨組高度重視。陳耀邦部長(zhǎng)先后主持一次部黨組會(huì)、兩次部常務(wù)會(huì)，就開(kāi)展部門(mén)預(yù)算試點(diǎn)工作的有關(guān)問(wèn)題在黨組范圍內(nèi)達(dá)成一致；萬(wàn)寶瑞常務(wù)副部長(zhǎng)主持部長(zhǎng)辦公會(huì)，專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取財(cái)務(wù)司關(guān)于部門(mén)預(yù)算情況的匯報(bào)，對(duì)編制我部的部門(mén)預(yù)算提出要求并研究審定了有關(guān)問(wèn)題。 　　 (二)組織上充分保障。一是根據(jù)財(cái)政部關(guān)于"各部門(mén)要調(diào)整內(nèi)部職責(zé)分工，統(tǒng)一由一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制本部門(mén)預(yù)算"的要求，部黨組確定財(cái)務(wù)司為我部部門(mén)預(yù)算的綜合編報(bào)部門(mén)。二是經(jīng)部黨組同意，財(cái)務(wù)司在原事業(yè)處的基礎(chǔ)上，成立了預(yù)算處，將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)變到加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行上來(lái)。三是成立了以分管預(yù)算處的副司長(zhǎng)任組長(zhǎng)的"編制部門(mén)預(yù)算工作小組"，抽調(diào)一批政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的同志，加班加點(diǎn)集中匯審編制預(yù)算，保證了預(yù)算編制和報(bào)送時(shí)間。 　　 (三)部?jī)?nèi)分工明確。編制部門(mén)預(yù)算，涉及每一個(gè)司局。對(duì)此，我們專(zhuān)門(mén)召開(kāi)會(huì)議協(xié)商，明確了各司局的責(zé)任。首先是財(cái)務(wù)司按照中央的有關(guān)要求和部里的工作重點(diǎn)，進(jìn)行統(tǒng)一部署。其次是各單位和業(yè)務(wù)司局分門(mén)別類(lèi)地提出預(yù)算，報(bào)送相應(yīng)的預(yù)算管理司局。同時(shí)，各業(yè)務(wù)司局也要主動(dòng)與歸口管理的單位協(xié)調(diào)，分清各自的職責(zé)，避免出現(xiàn)扯皮。再次是有關(guān)預(yù)算管理司局按照財(cái)務(wù)司的要求，詳盡、細(xì)致地編制好所分管的預(yù)算，提交財(cái)務(wù)司。最后由財(cái)務(wù)司統(tǒng)一匯總，編制成部門(mén)預(yù)算。這樣整個(gè)工作就能環(huán)環(huán)相扣，有機(jī)結(jié)合。 　　 (四)有關(guān)部門(mén)指導(dǎo)支持。編制部門(mén)預(yù)算，各預(yù)算管理司局還需與相關(guān)預(yù)算分配部、委、局積極協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取指導(dǎo)和支持。在部?jī)?nèi)，我們已經(jīng)做到了預(yù)算編制的統(tǒng)一，但是，原預(yù)算分配渠道的格局仍然存在，還要處理好與原預(yù)算分配部、委、局的關(guān)系，取得這些部門(mén)的支持。當(dāng)然，對(duì)我們來(lái)講，最重要的還是財(cái)政部的支持。 　　 二、精心組織，認(rèn)真做好部門(mén)預(yù)算編制工作 　　 根據(jù)財(cái)政部的要求，結(jié)合我部業(yè)務(wù)工作的重點(diǎn)、特點(diǎn)，我們對(duì)我部的預(yù)算編制工作做了進(jìn)一步部署。 　　 (一)明確編制部門(mén)預(yù)算的指導(dǎo)思想和基本原則。指導(dǎo)思想是編制部門(mén)預(yù)算的主體框架，基本原則是編制部門(mén)預(yù)算的總體要求。為使編制部門(mén)預(yù)算的指導(dǎo)思想和基本原則更切合我部實(shí)際，我們根據(jù)中央關(guān)于2000年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作總的要求，反復(fù)研究，確定了我部編制部門(mén)預(yù)算的指導(dǎo)思想和基本原則。農(nóng)業(yè)部2000年編制部門(mén)預(yù)算的指導(dǎo)思想是：根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)2000年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的部署和農(nóng)業(yè)部的中心工作，圍繞農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定三個(gè)重點(diǎn)，大力支持實(shí)施科教興農(nóng)戰(zhàn)略，提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。 　　 我部編制部門(mén)預(yù)算的基本原則：一是合理劃分公益性事業(yè)和非公益性事業(yè)，保證財(cái)政資金主要用于國(guó)家公益性事業(yè)；二是量入為出，收支平衡，以收定支，不留缺口；三是統(tǒng)籌兼顧、保障重點(diǎn)，在保障重點(diǎn)工作所需資金的基礎(chǔ)上，對(duì)常規(guī)性、臨時(shí)性工作給予適當(dāng)安排。 　　 (二)準(zhǔn)確把握部門(mén)的業(yè)務(wù)工作和資金需求。在編制預(yù)算時(shí)，我們對(duì)有關(guān)單位提出了以下四個(gè)方面的要求： 　　 1．充分預(yù)計(jì)下一年度的業(yè)務(wù)工作。過(guò)去編制預(yù)算，是按支出功能分類(lèi)編報(bào)的，沒(méi)有具體到各部門(mén)。人大批準(zhǔn)預(yù)算后，財(cái)政部在下達(dá)各部門(mén)預(yù)算時(shí)一般都留有余地，年中可以申請(qǐng)追加，而且下達(dá)各部門(mén)預(yù)算時(shí)，一般不具體到二級(jí)單位。各部門(mén)可以根據(jù)本部的工作重點(diǎn)，調(diào)整預(yù)算，對(duì)一些臨時(shí)性的預(yù)算申請(qǐng)，作出安排。實(shí)行部門(mén)預(yù)算后，部門(mén)預(yù)算一經(jīng)人大批準(zhǔn)，必須依法嚴(yán)格執(zhí)行，年中一般不追加，而且下達(dá)到各部門(mén)的預(yù)算也具體到了二級(jí)單位，不能調(diào)整。因此我們要求各單位對(duì)下一年度的各項(xiàng)業(yè)務(wù)要有充分的估計(jì)。一是要全面理清本單位或部門(mén)的經(jīng)常性業(yè)務(wù)；二要根據(jù)歷年慣例對(duì)一些臨時(shí)性的業(yè)務(wù)作出預(yù)測(cè)，盡量不要遺漏。當(dāng)然，一些不可預(yù)測(cè)的重大突發(fā)性事件，如洪澇災(zāi)害、蟲(chóng)害、疫病等，在編制預(yù)算時(shí)無(wú)法預(yù)測(cè)，一旦發(fā)生，還是可以申請(qǐng)追加預(yù)算。 　　 2．認(rèn)真估算各項(xiàng)業(yè)務(wù)所需資金。每項(xiàng)工作，都需要有一定的資金做后盾，但也應(yīng)當(dāng)與國(guó)家的財(cái)力相適應(yīng)。因此我們要求各單位和部門(mén)在提出預(yù)算時(shí)，一要充分反映各項(xiàng)業(yè)務(wù)所需資金。對(duì)每一項(xiàng)工作，都要根據(jù)目前的物價(jià)指數(shù)和消耗水平，認(rèn)真估算所需資金。二要考慮財(cái)力可能。國(guó)家財(cái)政收入每年增長(zhǎng)的幅度有限，因此安排支出的增長(zhǎng)幅度也很有限。在編制預(yù)算時(shí)一定要考慮上年總的支出水平，不能盲目鋪攤子，爭(zhēng)項(xiàng)目。三要對(duì)所申請(qǐng)的各項(xiàng)資金進(jìn)行合理排序，讓預(yù)算分配部門(mén)了解業(yè)務(wù)部門(mén)的主要任務(wù)，統(tǒng)籌兼顧，保證重點(diǎn)。 　　 3．合理劃分中央、地方事權(quán)。實(shí)行分稅制以后，中央和地方的財(cái)權(quán)得到了合理的劃分。與此相適應(yīng)，中央和地方的事權(quán)也應(yīng)劃分。過(guò)去，我們提出過(guò)一些項(xiàng)目，但財(cái)政等部門(mén)沒(méi)有考慮，一個(gè)重要原因就是中央包攬了地方的事情。編制部門(mén)預(yù)算，我們明確要求有關(guān)單位分清中央、地方事權(quán)，中央只承擔(dān)全國(guó)性、跨區(qū)域的公益性事業(yè)，一些可以由省區(qū)完成的工作，交給地方去辦。這樣就避免了地方的事情擠占中央的資金，而應(yīng)由中央辦的事情在資金上得不到保證。 　　 4．準(zhǔn)確把握部門(mén)的工作重點(diǎn)。編制部門(mén)預(yù)算，必須把部門(mén)的中心工作擺在突出位置，重點(diǎn)考慮：一是繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，穩(wěn)定和提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。二是支持農(nóng)業(yè)信息體系建設(shè)，啟動(dòng)農(nóng)業(yè)信息服務(wù)工程。三是圍繞提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，加大市場(chǎng)監(jiān)管力度。四是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加速先進(jìn)技術(shù)的引進(jìn)和推廣。五是適應(yīng)市場(chǎng)，加快優(yōu)良品種的推廣，改善和提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)。六是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)資源、環(huán)境的保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。七是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的教育培訓(xùn)工作。 　　 (三)做好編制部門(mén)預(yù)算的具體組織工作。 　　 第一，分清渠道，分工協(xié)作。為保證部門(mén)預(yù)算編制工作順利進(jìn)行，我們根據(jù)我部實(shí)際情況做了具體安排。一是分清資金渠道。目前我部管理預(yù)算的司局包括財(cái)務(wù)司、發(fā)展計(jì)劃司、農(nóng)墾司、科教司、國(guó)務(wù)院扶貧辦和機(jī)關(guān)服務(wù)局，分別管理農(nóng)業(yè)、農(nóng)墾、畜牧、農(nóng)機(jī)、水產(chǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)費(fèi)，高等學(xué)校經(jīng)費(fèi)，外事經(jīng)費(fèi)，基本建設(shè)資金，農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金，農(nóng)場(chǎng)事業(yè)費(fèi)，科學(xué)事業(yè)費(fèi)，扶貧開(kāi)發(fā)資金和行政經(jīng)費(fèi)等。各單位、各部門(mén)在編制預(yù)算時(shí)，原則上按原渠道分別報(bào)送歸口司局，由各司局審核、匯總后，向財(cái)務(wù)司編報(bào)預(yù)算。二是確定聯(lián)系渠道。對(duì)不同資金渠道，財(cái)務(wù)司負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)溝通，做好指導(dǎo)和督促工作。三是明確責(zé)任。保證預(yù)算編制質(zhì)量。 　　 第二，合理安排時(shí)間。我們根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于改進(jìn)2000年中央預(yù)算編制的通知》中的時(shí)間要求，確定了我部預(yù)算編制、上報(bào)的時(shí)間表。 　　 三、編制部門(mén)預(yù)算的積極作用 　　 通過(guò)試點(diǎn)，我們認(rèn)為部門(mén)預(yù)算改革的方向是正確的，方法是可行的，作用也是非常顯著的。概括起來(lái)，有以下幾個(gè)明顯的積極作用。 　　 （一）促進(jìn)了依法行政。編制部門(mén)預(yù)算，強(qiáng)調(diào)了法律約束力，要求各部門(mén)依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定編制本部門(mén)預(yù)算，這對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)的貫徹執(zhí)行起到了積極的促進(jìn)作用。一是促進(jìn)了《預(yù)算法》的貫徹落實(shí)。實(shí)行部門(mén)預(yù)算，理清了預(yù)算編制程序，明確了預(yù)算管理責(zé)權(quán)，使預(yù)算工作向規(guī)范、公開(kāi)、透明的方向大大邁進(jìn)了一步，同時(shí)也便于人大審批和監(jiān)督執(zhí)行，對(duì)全面貫徹落實(shí)《預(yù)算法》有重要意義。二是促進(jìn)了《農(nóng)業(yè)法》的貫徹實(shí)施。過(guò)去的預(yù)算是分散的、按支出功能編報(bào)的，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入是增是減、難以準(zhǔn)確反映；是否依法增加了對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，也難以進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)行部門(mén)預(yù)算后，各級(jí)政府是否依《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定增加了對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，通過(guò)農(nóng)業(yè)部門(mén)的預(yù)算可以有所反映，有利于各方面的檢查、監(jiān)督。 　　 (二)便于各部門(mén)開(kāi)展工作。一是有利于各部門(mén)統(tǒng)籌考慮本部門(mén)的業(yè)務(wù)工作，集中資金，抓好重點(diǎn)。過(guò)去編報(bào)預(yù)算，是由我部有關(guān)司局分別向財(cái)政部、計(jì)委、科技部、經(jīng)貿(mào)委和國(guó)管局等部門(mén)單獨(dú)報(bào)送。而各部門(mén)一些急需或重大的事項(xiàng)，往往涉及幾個(gè)環(huán)節(jié)，由于分頭報(bào)送，就無(wú)法在預(yù)算中得到完整體現(xiàn)，影響了預(yù)算的落實(shí)。編制部門(mén)預(yù)算后，各部門(mén)可以在整個(gè)預(yù)算中統(tǒng)籌考慮本部門(mén)的工作，相對(duì)準(zhǔn)確地反映部門(mén)重大事項(xiàng)的經(jīng)費(fèi)需求，抓好重點(diǎn)工作。二是下達(dá)預(yù)算的時(shí)間提前，保證了各項(xiàng)工作的時(shí)效性。過(guò)去要等人大通過(guò)預(yù)算草案后，財(cái)政部才能與各部門(mén)協(xié)商預(yù)算分配問(wèn)題。預(yù)算正式下達(dá)到各部門(mén)已是五六月份，有的專(zhuān)項(xiàng)甚至到八九月份才下達(dá)。這對(duì)部門(mén)安排業(yè)務(wù)工作不利；尤其是農(nóng)業(yè)工作，季節(jié)性比較強(qiáng)，一些工作必須在年初作出安排，實(shí)行部門(mén)預(yù)算后，預(yù)算草案一經(jīng)人大通過(guò)，財(cái)政部即可下達(dá)，各部門(mén)就能根據(jù)預(yù)算對(duì)各項(xiàng)工作作出安排。 　　 (三)加強(qiáng)了監(jiān)督管理。過(guò)去各部門(mén)的預(yù)算是采取年初安排、年中追加的方式分期分批下達(dá)的，大量的時(shí)間用在了預(yù)算審核和批復(fù)上；實(shí)行部門(mén)預(yù)算后，一方面由于簡(jiǎn)化了預(yù)算審批手續(xù)，縮短了審批時(shí)間，財(cái)務(wù)部門(mén)可以騰出時(shí)間，把主要精力放在預(yù)算監(jiān)督和管理上，確保預(yù)算的監(jiān)管力度；另一方面由于將支出對(duì)象確定到了二級(jí)項(xiàng)目單位，預(yù)算下達(dá)也是直接如數(shù)落實(shí)到使用單位，無(wú)法調(diào)劑，因而也不會(huì)出現(xiàn)預(yù)算再分配及擠占挪用現(xiàn)象，有利于各部門(mén)執(zhí)行預(yù)算，也大大減少了追加預(yù)算的工作，保證了預(yù)算的嚴(yán)格執(zhí)行。 　　 (四)促進(jìn)了廉政建設(shè)。實(shí)行部門(mén)預(yù)算，使預(yù)算工作更加規(guī)范、公開(kāi)、透明。強(qiáng)化了預(yù)算的法律約束力，減少了預(yù)算分配方面的隨意性和人為因素，對(duì)促進(jìn)預(yù)算分配單位加強(qiáng)廉政建設(shè)非常有利。 　　 四、推進(jìn)部門(mén)預(yù)算編制工作的幾點(diǎn)建議 　　 根據(jù)今年試點(diǎn)工作的體會(huì)，我們有以下幾點(diǎn)建議： 　　 (一)統(tǒng)一下達(dá)預(yù)算控制限額。目前具有預(yù)算分配權(quán)的部門(mén)比較分散，各部門(mén)預(yù)算控制限額下達(dá)時(shí)間不一致，只要有一個(gè)部門(mén)不能及時(shí)下達(dá)，就會(huì)影響到部門(mén)預(yù)算的及時(shí)編報(bào)。因此，建議財(cái)政部統(tǒng)一下達(dá)部門(mén)預(yù)算控制限額，以及時(shí)編報(bào)。 　　 (二)年度預(yù)算編制時(shí)間應(yīng)適當(dāng)提前。編制部門(mén)預(yù)算，需要做大量扎實(shí)細(xì)致的基礎(chǔ)工作，因此建議財(cái)政部盡可能將編制部門(mén)預(yù)算的時(shí)間提前，以便各部門(mén)有充分的準(zhǔn)備時(shí)間，不斷提高預(yù)算編制質(zhì)量，達(dá)到細(xì)化預(yù)算的要求。 　　 (三)參照《預(yù)算法》第三十二條，增設(shè)"部門(mén)預(yù)備費(fèi)"。由于農(nóng)業(yè)的特殊性，預(yù)算確定后，原來(lái)預(yù)料不到的一些特殊要求會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)。為了維持預(yù)算的穩(wěn)定性，維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性，建議設(shè)立"部門(mén)預(yù)備費(fèi)"項(xiàng)目，主要用于解決某些臨時(shí)的、急需的和難以預(yù)料的特殊開(kāi)支。 　　 (四)及時(shí)下達(dá)預(yù)留預(yù)算。建議有預(yù)算分配權(quán)并有預(yù)留經(jīng)費(fèi)的部門(mén)，能及時(shí)將預(yù)留部分的預(yù)算控制限額下達(dá)各部，一方面便于各部門(mén)統(tǒng)籌考慮全年的工作，另一方面便于人大監(jiān)督，確保農(nóng)業(yè)支出按法定比例增長(zhǎng)。 　　 (五)改革預(yù)算科目。編制部門(mén)預(yù)算，要求將所有收支分列到類(lèi)、款、項(xiàng)各級(jí)科目中。但在實(shí)際操作中，這種劃分往往不能準(zhǔn)確地反映和適應(yīng)部門(mén)的需要。在預(yù)算執(zhí)行中發(fā)生的臨時(shí)性事項(xiàng)，有可能一類(lèi)科目中非常多，另一類(lèi)科目卻基本沒(méi)有，而預(yù)算一經(jīng)確定又不能隨意跨類(lèi)、跨款調(diào)整，使得預(yù)算和業(yè)務(wù)工作不能很好銜接；我們希望通過(guò)科目改革，能有效解決上述問(wèn)題。 　　 (六)加強(qiáng)預(yù)算管理體制改革的宣傳。預(yù)算編制方式的改革和即將開(kāi)始的預(yù)算科目、撥付制度改革，對(duì)各預(yù)算單位來(lái)講，都是新事物，而且又與各預(yù)算單位的業(yè)務(wù)工作緊密相聯(lián)，必須得到各預(yù)算單位的領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)部門(mén)的理解與支持。因此，應(yīng)當(dāng)加大宣傳力度，讓各方面人員認(rèn)識(shí)改革，了解改革，支持改革。 農(nóng)業(yè)部財(cái)務(wù)司 2000年 　　

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