一、充分肯定農(nóng)墾土地管理取得的明顯成效
2001年以來，針對(duì)農(nóng)墾土地管理工作新情況、新問題，國(guó)家先后出臺(tái)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于依法保護(hù)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地合法權(quán)益意見的通知》（國(guó)辦發(fā)［2001］8號(hào)）、《國(guó)土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地使用管理的意見》（國(guó)土資發(fā)［2008］202號(hào)）等文件，明確了加強(qiáng)農(nóng)墾國(guó)有土地確權(quán)、土地糾紛調(diào)處以及土地使用管理的政策和工作要求。這對(duì)加強(qiáng)和規(guī)范新形勢(shì)下國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地使用管理具有十分重要的指導(dǎo)意義。10多年來特別是2008年以來，各墾區(qū)認(rèn)真貫徹落實(shí)相關(guān)文件精神，全面加強(qiáng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地使用管理，取得了明顯成效，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，為促進(jìn)農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展提供了有力保障。
（一）土地管理工作機(jī)制基本建立
各墾區(qū)根據(jù)農(nóng)墾土地管理有關(guān)政策規(guī)定，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新機(jī)制，墾區(qū)土地管理水平有了新的提高。
一是管理力度進(jìn)一步加大。絕大多數(shù)墾區(qū)都把土地管理作為農(nóng)墾工作重點(diǎn)，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，并結(jié)合自身實(shí)際，設(shè)立了土地管理專職機(jī)構(gòu)或安排專人負(fù)責(zé)。有的墾區(qū)還在當(dāng)?shù)卣闹С窒?，完善了土地資產(chǎn)和土地資源管理的行政職能，有的成立了土地資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)土地執(zhí)法管理。一些墾區(qū)積極協(xié)調(diào)省政府或國(guó)土資源管理部門，制定出臺(tái)了具體的意見，進(jìn)一步細(xì)化明確國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地使用管理的相關(guān)政策及工作要求，如浙江農(nóng)墾通過省政府發(fā)文和國(guó)土廳、農(nóng)業(yè)廳聯(lián)合發(fā)文等方式，先后出臺(tái)了6個(gè)農(nóng)墾土地管理的文件。各墾區(qū)按照國(guó)家有關(guān)文件賦予的職能，加強(qiáng)了與國(guó)土管理部門的協(xié)同配合和監(jiān)管，通過積極參與對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)基本農(nóng)田建設(shè)占用項(xiàng)目的審核、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)與用地的初審和土地利用總體規(guī)劃的修編以及統(tǒng)一組織農(nóng)場(chǎng)對(duì)土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目的申報(bào)等，加大了對(duì)墾區(qū)土地使用管理的工作力度。
二是管理制度不斷完善。不少墾區(qū)針對(duì)土地管理實(shí)際，制定、修訂了一系列墾區(qū)土地資源管理、土地產(chǎn)權(quán)管理等方面的制度，切實(shí)把國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地管理納入規(guī)范化、制度化軌道。如黑龍江墾區(qū)，按照目標(biāo)責(zé)任制要求，從總局直到基層生產(chǎn)隊(duì)，層層落實(shí)土地管理任務(wù)指標(biāo)，分級(jí)負(fù)責(zé)，責(zé)任到人，把土地管理情況列入年度經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和干部考核內(nèi)容。廣東墾區(qū)部分農(nóng)場(chǎng)與地方政府簽訂了耕地保護(hù)責(zé)任書，形成墾地齊抓共管的良好局面。
三是隊(duì)伍素質(zhì)逐步提高。針對(duì)土地管理干部隊(duì)伍新、對(duì)政策法規(guī)不熟悉的狀況，農(nóng)墾上下把提高土地管理干部的政策水平和業(yè)務(wù)能力作為隊(duì)伍建設(shè)的重要內(nèi)容，切實(shí)加強(qiáng)了土地政策法規(guī)和土地確權(quán)等業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)。2007年以來，僅我部就連續(xù)舉辦了6期全國(guó)農(nóng)墾土地政策法規(guī)培訓(xùn)班，培訓(xùn)各級(jí)土地管理人員近500人次，各墾區(qū)也開展了多種形式的培訓(xùn)活動(dòng)，對(duì)于提高土地管理人員素質(zhì)和加強(qiáng)土地管理發(fā)揮了重要作用。
四是土地管理信息化建設(shè)初見成效。為改變土地管理手段落后狀況，提高土地使用管理效率，從2004年開始，我部啟動(dòng)了國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地信息化建設(shè)工作。依托中國(guó)農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心，開發(fā)形成了以地籍資料為基礎(chǔ)的農(nóng)墾土地管理信息應(yīng)用平臺(tái)，并在廣東、黑龍江、上海、海南等墾區(qū)開展試點(diǎn)。到2011年，95個(gè)試點(diǎn)農(nóng)場(chǎng)覆蓋面積超過1000萬畝，初步形成以農(nóng)用地及糧棉油短期作物承包為特點(diǎn)的北方墾區(qū)、以園林地及橡膠等熱帶長(zhǎng)期作物承包為特點(diǎn)的南方墾區(qū)、以建設(shè)用地及資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理為特點(diǎn)的城郊?jí)▍^(qū)等三大類型土地信息化管理模塊，基本涵蓋了全國(guó)農(nóng)墾各類主要經(jīng)營(yíng)管理模式；管理功能從土地資源管理向土地承包經(jīng)營(yíng)管理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理等領(lǐng)域延伸。試點(diǎn)應(yīng)用初顯成效，如廣東湛江墾區(qū)，2010年，在墾區(qū)土地承包中全面推廣應(yīng)用后，僅清理出的超面積土地，一年新增土地承包收費(fèi)近億元。該信息管理系統(tǒng)獲得了農(nóng)業(yè)部工信部舉辦的2010信息化與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)博覽會(huì)優(yōu)秀案例三等獎(jiǎng)。
（二）土地權(quán)益維護(hù)力度切實(shí)加大
各墾區(qū)認(rèn)真貫徹國(guó)辦發(fā)［2001］8號(hào)和國(guó)土資發(fā)［2008］202號(hào)等文件精神，把土地確權(quán)發(fā)證作為加強(qiáng)土地管理、維護(hù)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地合法權(quán)益的基礎(chǔ)性工作，千方百計(jì)加大推進(jìn)力度。截至2011年底，全國(guó)農(nóng)墾已確權(quán)面積3.47億畝，比2008年增加2700萬畝；確權(quán)率63.8%，比2008年提高4.4個(gè)百分點(diǎn)。發(fā)證面積2.53億畝，比2008年增加1000萬畝；發(fā)證率46.5%，比2008年提高1.4個(gè)百分點(diǎn)。在全國(guó)農(nóng)墾34個(gè)墾區(qū)中，北京、遼寧、黑龍江、上海、江蘇、廣東、海南、重慶、青海、廣州等10個(gè)墾區(qū)，確權(quán)率和發(fā)證率分別達(dá)到90%和80%以上，基本完成土地確權(quán)發(fā)證工作。全國(guó)農(nóng)墾有948個(gè)農(nóng)場(chǎng)已全部完成確權(quán)發(fā)證工作，占農(nóng)場(chǎng)總數(shù)的49.4%。特別是黑龍江墾區(qū)，農(nóng)場(chǎng)遍布全省且跨行政區(qū)域，與林業(yè)、鄉(xiāng)村和部隊(duì)用地交錯(cuò)、插花情況復(fù)雜，確權(quán)難度大，但經(jīng)過多年不懈努力，第一個(gè)全面完成土地確權(quán)發(fā)證，收回被占耕地150萬畝，解決土地權(quán)屬糾紛500多起，因土地爭(zhēng)議引起的上訪、甚至發(fā)生惡性事件的勢(shì)頭得到有效控制，既維護(hù)了國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地合法權(quán)益，又維護(hù)了墾區(qū)社會(huì)穩(wěn)定和人民群眾正常生產(chǎn)生活秩序。
各墾區(qū)在積極推進(jìn)土地確權(quán)發(fā)證的同時(shí)，針對(duì)土地管理出現(xiàn)的“二高一低”（即土地糾紛和爭(zhēng)議率高、土地被非法侵占率高、征地補(bǔ)償偏低）的嚴(yán)峻形勢(shì)，以貫徹落實(shí)國(guó)土資發(fā)［2008］202號(hào)文件精神為契機(jī)，切實(shí)加大土地維護(hù)工作力度，取得明顯成效，墾區(qū)土地管理呈現(xiàn)“一穩(wěn)一少一多”的趨勢(shì)，即土地糾紛爭(zhēng)議面積基本穩(wěn)定，土地被非法侵占面積逐步減少，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍提高。2011年，全國(guó)農(nóng)墾土地糾紛爭(zhēng)議面積由2008年的3600多萬畝減少為2400萬畝左右，被其他單位和個(gè)人非法侵占使用的土地面積由2000多萬畝下降到900多萬畝，被征用土地畝均補(bǔ)償由4000 ~ 20000元提高到20000元以上，基本達(dá)到同一區(qū)域農(nóng)民集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，少數(shù)墾區(qū)的征地補(bǔ)償甚至高于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)，無償收回國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地使用權(quán)的現(xiàn)象基本消失，有效維護(hù)了農(nóng)場(chǎng)和職工的合法權(quán)益。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，在征地面積大體相當(dāng)?shù)那闆r下，墾區(qū)實(shí)際得到的土地征用補(bǔ)償費(fèi)由2008年的3億元增加到2011年的10億元。
（三）耕地保護(hù)工作明顯加強(qiáng)
農(nóng)墾肩負(fù)著保障國(guó)家糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全和推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的重要任務(wù)，保護(hù)和利用好耕地顯得尤為重要。2008年以來，在全國(guó)耕地面積逐年下降的趨勢(shì)下，全國(guó)農(nóng)墾耕地面積呈逐年增加的趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2008年到2011年，全國(guó)農(nóng)墾耕地面積由8248萬畝增加到9175萬畝，平均每年凈增耕地200萬畝以上，為過去10年全國(guó)農(nóng)墾糧食產(chǎn)量連續(xù)跨越300億斤、400億斤、500億斤和600億斤四個(gè)大臺(tái)階提供了基本保障。耕地面積的增加，一方面是因?yàn)楦鲏▍^(qū)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)耕地保護(hù)的法律法規(guī)，認(rèn)真落實(shí)國(guó)土資發(fā)［2008］202號(hào)文件，最大限度地控制了耕地尤其是基本農(nóng)田面積的減少；另一方面也與土地開發(fā)整理工作取得較大突破有很大關(guān)系。到2011年底，已有25個(gè)墾區(qū)獲得國(guó)家和所在省土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目498個(gè)，總投資91億元，建設(shè)規(guī)模超過3000萬畝，項(xiàng)目完成后新增耕地450萬畝。
（四）土地開發(fā)利用效率有所提高
土地是農(nóng)墾最大的資源財(cái)富，是保持墾區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。近年來，各墾區(qū)更加重視土地的規(guī)劃利用，通過提高土地的資本密集度、集約化利用土地等多種方式，力求在有限的土地上創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。如廣西、江蘇、寧夏等集團(tuán)化墾區(qū)，以集團(tuán)為主導(dǎo)，通過墾地共建工業(yè)園區(qū)等，引導(dǎo)二三產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中。為提高土地利用的總體效益，安徽等墾區(qū)對(duì)進(jìn)入工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目的土地投資密度作出下限規(guī)定。黑龍江、遼寧、上海等墾區(qū)在職工危舊住房改造過程中，注重節(jié)約用地，合理安排居住小區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，通過對(duì)舊宅基地、工廠搬遷和閑置土地的重新配置，盤活了存量建設(shè)用地，拓寬用地空間。新疆兵團(tuán)和安徽等墾區(qū)通過土地利用總體規(guī)劃的修編、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)的合理調(diào)配等，確保了墾區(qū)建設(shè)用地的需要。
二、正確認(rèn)識(shí)農(nóng)墾土地管理面臨的新形勢(shì)和新要求
土地是農(nóng)墾保障國(guó)家糧食安全和支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是農(nóng)墾的生存之本、發(fā)展之基、民生所依，也是當(dāng)前各種利益沖突的矛盾焦點(diǎn)。在全面建設(shè)小康社會(huì)和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快推進(jìn)的大背景下，充分認(rèn)識(shí)農(nóng)墾土地管理面臨的新形勢(shì)，對(duì)推動(dòng)農(nóng)墾科學(xué)發(fā)展，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型新墾區(qū)具有十分重要的意義。
（一）全國(guó)土地管理面臨的新形勢(shì)，要求農(nóng)墾必須進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地管理
我國(guó)是一個(gè)人口眾多、資源相對(duì)不足的發(fā)展中大國(guó)，目前正處在全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期和深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期，國(guó)土資源利用、保護(hù)和管理面臨巨大的挑戰(zhàn)。特別是隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，建設(shè)用地供需矛盾越來越尖銳，環(huán)境承載負(fù)擔(dān)越來越重，既要穩(wěn)定耕地?cái)?shù)量，更要提升耕地質(zhì)量；既要守住18億畝耕地紅線，又要保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求；既要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展，又要保護(hù)并節(jié)約集約利用資源。這些問題和挑戰(zhàn)已經(jīng)并將繼續(xù)對(duì)農(nóng)墾現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生深刻影響，也對(duì)加強(qiáng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地管理提出了新的要求。
（二）中央關(guān)于國(guó)土資源管理的新政策、新任務(wù)，要求農(nóng)墾必須進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地管理
黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)做好新形勢(shì)下國(guó)土資源管理工作高度重視，明確指出國(guó)土資源問題始終是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中帶有全局性、戰(zhàn)略性、根本性的問題。強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)新形勢(shì)下國(guó)土資源管理工作，是保障國(guó)家糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全的戰(zhàn)略舉措，是造福子孫后代、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。黨的十六大以來，特別是最近幾年，圍繞加強(qiáng)國(guó)土資源管理，中央及相關(guān)部門出臺(tái)了一系列政策措施，制定、修訂了一系列法規(guī)規(guī)章，明確了“五個(gè)堅(jiān)持”的重大政策導(dǎo)向和目標(biāo)任務(wù)，即：堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，確保耕地保有量不減少、質(zhì)量有提高；堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，努力擴(kuò)展建設(shè)用地新空間；堅(jiān)持加強(qiáng)和改善土地調(diào)控，促進(jìn)國(guó)家宏觀調(diào)控目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法督察，遏制違規(guī)違法用地高發(fā)態(tài)勢(shì)；堅(jiān)持依法行政，進(jìn)一步提高國(guó)土資源系統(tǒng)的執(zhí)行力和公信力。為確保上述目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，還采取了一系列保障措施，如在耕地保護(hù)上，制定了包括劃定永久性基本農(nóng)田，嚴(yán)控建設(shè)用地占用優(yōu)質(zhì)耕地；大力推進(jìn)土地整治，在“十二五”規(guī)劃期內(nèi)投資6000億元建設(shè)4億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，把好補(bǔ)充耕地質(zhì)量關(guān)；積極推行“移土培肥”，做好建設(shè)占用優(yōu)質(zhì)耕地耕作層剝離和再利用；加強(qiáng)監(jiān)督檢查，嚴(yán)禁工商企業(yè)租賃農(nóng)地改變用途進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)；加強(qiáng)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，及時(shí)掌握耕地質(zhì)量動(dòng)態(tài)變化等等。同時(shí)要求切實(shí)加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，全面落實(shí)政府責(zé)任，進(jìn)一步強(qiáng)化部門協(xié)同，積極拓寬公眾參與渠道，不斷完善上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加快構(gòu)建土地管理工作新格局。農(nóng)墾既是國(guó)有農(nóng)用地的使用者，也是對(duì)自身使用土地的管理者，中央在新形勢(shì)下提出的土地管理政策措施及目標(biāo)任務(wù)，要求我們必須大力加強(qiáng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地利用和管理。
（三）墾區(qū)土地管理面臨的困難和問題，要求農(nóng)墾必須進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地管理
農(nóng)墾土地使用管理工作雖然取得了積極成效，但墾區(qū)間的工作進(jìn)展極不平衡，仍存在許多困難和問題：
一是土地確權(quán)和維權(quán)難度加大。目前全國(guó)農(nóng)墾還有29個(gè)墾區(qū)的970個(gè)農(nóng)場(chǎng)未完成或未開展確權(quán)發(fā)證工作，尚未確權(quán)和發(fā)證的土地面積分別達(dá)到1.98億畝和2.92億畝，占農(nóng)墾土地總面積的36.2%和53.5%，未開展確權(quán)工作的農(nóng)場(chǎng)主要集中在河北、陜西、貴州、新疆畜牧和新疆農(nóng)業(yè)等5個(gè)墾區(qū)，加快推進(jìn)土地確權(quán)發(fā)證工作任務(wù)十分迫切而艱巨。同時(shí)，違法侵占農(nóng)場(chǎng)國(guó)有土地情況尚未得到完全遏制，2011年，全國(guó)農(nóng)墾已登記發(fā)證仍被侵占的土地達(dá)315萬畝，權(quán)屬清楚但因侵占使用既成事實(shí)而失去的土地達(dá)13.3萬畝，全年因土地糾紛引發(fā)的各種案件348起，成為影響墾區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的隱患。加上一些地方在收回農(nóng)場(chǎng)土地使用權(quán)時(shí)，操作不規(guī)范，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然很低，給農(nóng)墾土地使用管理帶來很大困難。
二是耕地保護(hù)和質(zhì)量提升任務(wù)艱巨。2009 ~ 2011年的3年間，全國(guó)農(nóng)墾被占用耕地面積達(dá)到135萬畝。其中，國(guó)家基本建設(shè)占用15萬畝，農(nóng)場(chǎng)建設(shè)占用9.23萬畝，個(gè)人建房占用0.45萬畝，退耕還林7.05萬畝，退耕還草18.8萬畝。全國(guó)農(nóng)墾耕地總面積中，建成或基本建成為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的比例還不大，且主要集中在新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和黑龍江、江蘇、安徽等墾區(qū)，分布極不平衡。雖然全國(guó)農(nóng)墾還有約1.2億畝未利用地和2.7億畝林地、草地，但這些土地大多分布在生態(tài)功能區(qū)或生態(tài)脆弱區(qū)，補(bǔ)充耕地的成本高、難度大。
三是農(nóng)場(chǎng)建設(shè)用地不足、利用粗放。目前，全國(guó)農(nóng)墾建設(shè)用地只有2145萬畝，占?jí)▍^(qū)土地面積的3.9%，遠(yuǎn)低于一般農(nóng)業(yè)大縣10%以上建設(shè)用地比例，難以滿足墾區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。且在有限的建設(shè)用地的利用上，也還存在投資強(qiáng)度和產(chǎn)出不高，布局不盡合理等問題，特別是在農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)部建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)中，土地集約利用程度不夠，離國(guó)家節(jié)約集約用地的要求相差較遠(yuǎn)。違規(guī)用地情況時(shí)有發(fā)生，一些農(nóng)場(chǎng)閑置、浪費(fèi)、違法違規(guī)占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)良田問題還比較嚴(yán)重，一些農(nóng)場(chǎng)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自將國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，一些農(nóng)場(chǎng)的加工廠房用地還在作為農(nóng)業(yè)用地管理。四是管理手段落后。全國(guó)農(nóng)墾國(guó)有土地總面積5.4億畝，相當(dāng)于一個(gè)中等省份，但大多數(shù)墾區(qū)和農(nóng)場(chǎng)還是用傳統(tǒng)方法和手段管理土地，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和手段在土地管理中的運(yùn)用嚴(yán)重滯后。這些問題必須引起我們的高度重視。
三、進(jìn)一步加大工作力度，全面提升農(nóng)墾土地管理水平
做好新形勢(shì)下農(nóng)墾土地管理工作，必須深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，牢固樹立經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境效益統(tǒng)一、生產(chǎn)生活生態(tài)并重的理念，切實(shí)按照中央關(guān)于最嚴(yán)格的國(guó)土資源利用保護(hù)管理制度和國(guó)辦發(fā)［2001］8號(hào)、國(guó)土資發(fā)［2008］202號(hào)文件精神，以土地確權(quán)和維權(quán)為基礎(chǔ)，以耕地保護(hù)和質(zhì)量提升為重點(diǎn)，加快土地利用方式和管理方式的轉(zhuǎn)變，著力解決農(nóng)墾土地利用管理面臨的突出問題，為加快推進(jìn)農(nóng)墾現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，促進(jìn)墾區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要重點(diǎn)加強(qiáng)以下幾項(xiàng)工作：
（一）著力抓好土地確權(quán)和維權(quán)工作，切實(shí)保護(hù)農(nóng)墾土地合法權(quán)益
土地確權(quán)發(fā)證和維權(quán)，是國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地管理工作中的基礎(chǔ)性、根本性任務(wù)。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，只有經(jīng)依法登記的土地所有權(quán)和使用權(quán)才受法律保護(hù)。這項(xiàng)工作講了多年，但仍有15個(gè)墾區(qū)發(fā)證率低于70%，其中11個(gè)墾區(qū)近幾年幾乎沒有什么進(jìn)展，若再不抓緊進(jìn)行，還將會(huì)有大量土地流失，或者引發(fā)更多利益沖突。因此，未完成土地確權(quán)工作的墾區(qū)和農(nóng)場(chǎng)，要切實(shí)加大工作力度，爭(zhēng)取今明兩年有實(shí)質(zhì)性大突破。從各地情況看，推進(jìn)土地確權(quán)發(fā)證要抓好三個(gè)環(huán)節(jié)的工作。
一是申報(bào)環(huán)節(jié)。尚未開展土地確權(quán)的農(nóng)場(chǎng)，首先要向國(guó)土資源行政主管部門提出確權(quán)發(fā)證申請(qǐng)，并提供權(quán)屬來源證明等相關(guān)文件?？梢宰鳛闄?quán)屬來源證明的材料，在國(guó)辦發(fā)［2001］8號(hào)文件中有詳細(xì)的規(guī)定。各墾區(qū)主管部門要增強(qiáng)工作的主動(dòng)性，幫助農(nóng)場(chǎng)查找權(quán)屬來源證明，督促并要求這些農(nóng)場(chǎng)盡快行動(dòng)起來。
二是爭(zhēng)議地調(diào)處環(huán)節(jié)。這個(gè)問題難度較大，要分別不同情況解決。對(duì)有爭(zhēng)議但能夠提供土地權(quán)屬來源證明的，主要通過行政或司法手段解決，盡快把證辦下來；對(duì)有爭(zhēng)議但雙方都提供不出權(quán)屬證明的，應(yīng)按照國(guó)辦發(fā)［2001］8號(hào)文件關(guān)于解決此類問題的政策界線和國(guó)土資發(fā)［2008］202號(hào)文件提出的辦法，分別不同情況解決爭(zhēng)議地權(quán)屬。
三是經(jīng)費(fèi)籌措環(huán)節(jié)。這是影響農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)進(jìn)度的難點(diǎn)，要多渠道籌集。農(nóng)場(chǎng)作為國(guó)有土地的使用者和直接受益者，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起第一責(zé)任人的職責(zé)，千方百計(jì)籌措資金，哪怕現(xiàn)在困難一點(diǎn)，收入分配緊一點(diǎn)，也要為農(nóng)場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展著想，擠出確權(quán)經(jīng)費(fèi)把土地證辦下來。墾區(qū)主管部門要加強(qiáng)與財(cái)政等有關(guān)部門的協(xié)調(diào)，盡最大努力幫助農(nóng)場(chǎng)籌措一些確權(quán)經(jīng)費(fèi)、降低一些確權(quán)成本。目前，農(nóng)村集體土地和華僑農(nóng)場(chǎng)的土地確權(quán)發(fā)證工作經(jīng)費(fèi)都已明確納入地方財(cái)政預(yù)算給予獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助。借此機(jī)會(huì)，各墾區(qū)和農(nóng)場(chǎng)也要積極向政府和有關(guān)部門反映困難，爭(zhēng)取納入當(dāng)?shù)赝恋卮_權(quán)發(fā)證財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策范圍。西部墾區(qū)還可以利用國(guó)家加大西部大開發(fā)和援疆援邊工作力度的機(jī)遇，爭(zhēng)取財(cái)政對(duì)土地確權(quán)發(fā)證工作的支持。
在抓確權(quán)發(fā)證的同時(shí)，還要加強(qiáng)維權(quán)工作力度。墾區(qū)和農(nóng)場(chǎng)要把土地維權(quán)作為當(dāng)前土地管理重要而緊迫的任務(wù)，采取有力措施，堅(jiān)決制止侵權(quán)問題。
一是盡快開展被占土地的清理收回工作。要組織力量，在土地確權(quán)中對(duì)農(nóng)場(chǎng)被占土地進(jìn)行全面清理，對(duì)權(quán)屬清楚且能收回的，要及時(shí)收回，不能收回的，也要及時(shí)辦理租賃或承包合同，納入農(nóng)場(chǎng)土地管理范圍。對(duì)違法圈占農(nóng)場(chǎng)國(guó)有土地、低價(jià)出讓農(nóng)場(chǎng)國(guó)有土地使用權(quán)、亂占濫用農(nóng)場(chǎng)耕地的，要配合國(guó)土資源行政主管部門，嚴(yán)肅查處，堅(jiān)決收回。
二是杜絕發(fā)生新的被侵占土地。墾區(qū)和農(nóng)場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)特別是土地管理部門，要有“寸土必爭(zhēng)、寸土必保、寸土不讓”的精神，對(duì)國(guó)土資產(chǎn)負(fù)責(zé)，對(duì)農(nóng)場(chǎng)職工長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)負(fù)責(zé)，采取多種措施，切實(shí)擔(dān)負(fù)起守土責(zé)任。當(dāng)前，尤其要嚴(yán)格審核占用農(nóng)場(chǎng)土地特別是基本農(nóng)田的建設(shè)項(xiàng)目，不僅要手續(xù)完備，而且要集約用地；要嚴(yán)把設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)用地審批，杜絕以設(shè)施農(nóng)業(yè)為名搞非農(nóng)業(yè)建設(shè)；慎重對(duì)待工商資本承包農(nóng)場(chǎng)土地，杜絕工商資本圈占農(nóng)場(chǎng)土地并改變農(nóng)業(yè)用途；要保護(hù)好職工群眾的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格遵守依法自愿有償?shù)脑瓌t，農(nóng)場(chǎng)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，應(yīng)主要在農(nóng)場(chǎng)內(nèi)部進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)；要積極參與所在地土地利用總體規(guī)劃的修編，切實(shí)保護(hù)農(nóng)場(chǎng)土地權(quán)益；要加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理，避免在企業(yè)轉(zhuǎn)制或產(chǎn)權(quán)改革等重大變革中發(fā)生土地資產(chǎn)流失問題。
三是做好土地征收補(bǔ)償。這次國(guó)家修改《土地管理法》和制定《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》，是我國(guó)征地制度的重大改革，重點(diǎn)是提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，安排好失地人員的生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。我部在參與制定修改這兩部法律、法規(guī)時(shí)，充分考慮到國(guó)有農(nóng)場(chǎng)及職工的特點(diǎn)，積極爭(zhēng)取將近年來國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地管理實(shí)踐成果的核心內(nèi)容寫了進(jìn)去。各墾區(qū)要準(zhǔn)確把握政策精髓，確保政策執(zhí)行不走樣，對(duì)收回農(nóng)場(chǎng)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、對(duì)失地職工的安置不落實(shí)等問題，要及時(shí)向政府報(bào)告，協(xié)調(diào)有關(guān)部門解決。
（二）著力加強(qiáng)耕地保護(hù)，切實(shí)用好農(nóng)墾土地
保證耕地的數(shù)量和質(zhì)量，是提高農(nóng)墾農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、確保國(guó)家糧食安全的根本保障，墾區(qū)上下要高度重視，形成共識(shí)。要堅(jiān)持并認(rèn)真貫徹執(zhí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決守住基本農(nóng)田這條紅線。已劃定的基本農(nóng)田尤其是優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田，要實(shí)行永久性保護(hù)。嚴(yán)禁建設(shè)用地占用優(yōu)質(zhì)耕地，對(duì)違法行為，不僅要嚴(yán)肅查處，還要追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。要積極參與土地整治。已經(jīng)納入“十二五”農(nóng)村土地整治規(guī)劃的農(nóng)場(chǎng)，要落實(shí)好項(xiàng)目和資金，明確責(zé)任，嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)程施工，確保按質(zhì)按量完成任務(wù)；未納入規(guī)劃的農(nóng)場(chǎng)，也要結(jié)合自身實(shí)際，特別是正在推進(jìn)農(nóng)墾危舊房改造工程和農(nóng)場(chǎng)小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的，要聚合農(nóng)業(yè)、水利、農(nóng)發(fā)等相關(guān)部門的資金，積極開展土地整治，不斷提高農(nóng)墾土地質(zhì)量。要抓住國(guó)家開展標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的機(jī)遇，納入?yún)^(qū)域規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)。并繼續(xù)開展并擴(kuò)大測(cè)土配方施肥等成熟技術(shù)推廣，加強(qiáng)耕地投入品管理，防止耕地污染。按照國(guó)土資發(fā)［2008］202號(hào)文件賦予的職能，建立墾區(qū)基本農(nóng)田監(jiān)管制度，切實(shí)把各農(nóng)場(chǎng)的耕地保護(hù)狀況納入監(jiān)管范圍，及時(shí)掌握耕地質(zhì)量動(dòng)態(tài)變化，為確保農(nóng)墾農(nóng)業(yè)尤其是糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造條件。進(jìn)一步完善耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任并相應(yīng)增加開展土地整治、提升土地質(zhì)量的考核內(nèi)容，進(jìn)一步細(xì)化到農(nóng)場(chǎng)主要領(lǐng)導(dǎo)及各部門，并切實(shí)與績(jī)效掛鉤。
（三）著力加強(qiáng)節(jié)約集約用地管理，切實(shí)提高農(nóng)墾土地利用效率
土地是不可再生資源，必須十分珍惜，做到節(jié)約集約利用。當(dāng)前，各墾區(qū)都在加快推進(jìn)職工危舊房改造及小城鎮(zhèn)建設(shè)，有的墾區(qū)還與地方政府合作，大規(guī)模推進(jìn)工業(yè)園區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等，建設(shè)用地?cái)?shù)量超過以往任何時(shí)期，必須更加注重土地節(jié)約集約使用和管理。要加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，按照布局集中、產(chǎn)業(yè)聚集、用地集約的要求，指導(dǎo)農(nóng)場(chǎng)分類規(guī)劃好小城鎮(zhèn)居住區(qū)和居民點(diǎn)、工業(yè)園區(qū)等產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及生態(tài)區(qū)，并大力實(shí)施節(jié)地型居住區(qū)和立體開發(fā)、復(fù)合利用的工業(yè)園區(qū)。要嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地報(bào)批程序，堅(jiān)決糾正我們自身存在的不按規(guī)定報(bào)批、亂占耕地和擅自搞房地產(chǎn)開發(fā)等問題。需要強(qiáng)調(diào)的是，為了加強(qiáng)墾區(qū)主管部門對(duì)所屬農(nóng)場(chǎng)土地利用管理，各農(nóng)場(chǎng)在向政府和國(guó)土資源等有關(guān)部門報(bào)批建設(shè)用地的同時(shí)，應(yīng)向省級(jí)農(nóng)場(chǎng)主管部門備案。正在推進(jìn)工業(yè)園區(qū)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)集中區(qū)開發(fā)的墾區(qū)和農(nóng)場(chǎng)，要高度重視節(jié)約集約用地，切實(shí)提升建設(shè)用地的投資密度和容積率，引進(jìn)的外來投資項(xiàng)目，必須要有嚴(yán)格的投資密度和建筑容積率標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)行項(xiàng)目?jī)?yōu)選標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估機(jī)制，確保墾區(qū)建設(shè)用地的使用效益及生態(tài)環(huán)境；對(duì)老工業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)集中區(qū)的擴(kuò)區(qū)升級(jí)，主要通過土地整合和更新改造進(jìn)行，盡量不占或少占農(nóng)場(chǎng)耕地；完善工業(yè)用地及房屋設(shè)施的租賃和出讓制度，鼓勵(lì)農(nóng)場(chǎng)盤活工業(yè)企業(yè)存量土地，切實(shí)發(fā)揮建設(shè)用地在調(diào)結(jié)構(gòu)、促發(fā)展、保增長(zhǎng)、保就業(yè)中的積極作用。
（四）著力推進(jìn)土地管理信息化建設(shè)，切實(shí)改變農(nóng)墾落后的土地管理方式
土地管理信息化建設(shè)，是加強(qiáng)土地管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。各墾區(qū)要高度重視，多形式、全方位地大力推進(jìn)。要進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)探索。已開展試點(diǎn)的墾區(qū)要在拓寬試點(diǎn)范圍、增加試點(diǎn)農(nóng)場(chǎng)數(shù)量、擴(kuò)大覆蓋面的同時(shí)，進(jìn)一步探索向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的延伸，向農(nóng)場(chǎng)和墾區(qū)綜合管理信息化邁進(jìn)。其他有條件的墾區(qū)尤其是集團(tuán)化墾區(qū)，要盡快啟動(dòng)土地管理信息化建設(shè)工作，推進(jìn)墾區(qū)和農(nóng)場(chǎng)的管理水平有實(shí)質(zhì)性突破。暫不具備全面開展信息化建設(shè)條件的墾區(qū)和農(nóng)場(chǎng)，也要利用全國(guó)第二次土地調(diào)查成果，加快建立國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地資源和利用現(xiàn)狀基礎(chǔ)信息庫(kù)。墾區(qū)主管部門要指導(dǎo)農(nóng)場(chǎng)做好宗地權(quán)屬邊界核查、確權(quán)發(fā)證地籍檔案數(shù)據(jù)處理、農(nóng)用地和建設(shè)用地地塊檔案建立、農(nóng)業(yè)設(shè)施檔案管理等各項(xiàng)基礎(chǔ)工作。要協(xié)調(diào)爭(zhēng)取各方支持。土地信息化離不開投入。各省農(nóng)墾主管部門尤其是擬于近期開展試點(diǎn)的墾區(qū)，要積極協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取將土地信息化建設(shè)納入各級(jí)農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)范圍，列入基本建設(shè)投資計(jì)劃和財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算。同時(shí)爭(zhēng)取各級(jí)國(guó)土資源管理部門的支持，共享第二次土地調(diào)查成果資料，為信息化建設(shè)打基礎(chǔ)。要通過整合調(diào)劑，統(tǒng)籌使用支持農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)的各類資金，共同搭建管理平臺(tái)。要明確分工，加強(qiáng)合作。信息化建設(shè)是個(gè)系統(tǒng)工程，涉及多個(gè)部門。目前，我部牽頭推進(jìn)的農(nóng)墾土地管理信息化系統(tǒng)建設(shè)的具體操作情況是：我局負(fù)責(zé)提出系統(tǒng)建設(shè)思路，制定指標(biāo)體系及分類辦法，組織支持支撐單位開發(fā)設(shè)計(jì)通用軟件并向試點(diǎn)墾區(qū)免費(fèi)提供，指導(dǎo)墾區(qū)開展土地信息化工作。試點(diǎn)墾區(qū)和農(nóng)場(chǎng)結(jié)合自身特點(diǎn)，在部級(jí)指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化擴(kuò)充建設(shè)內(nèi)容，籌措建設(shè)資金，組織開展試點(diǎn)工作。中國(guó)農(nóng)墾發(fā)展中心負(fù)責(zé)通用軟件的技術(shù)開發(fā)與服務(wù)。要根據(jù)各墾區(qū)農(nóng)場(chǎng)信息化管理建設(shè)目標(biāo)和內(nèi)容的需要，明確牽頭部門，形成分工協(xié)作、齊抓共管的工作機(jī)制。要依托有關(guān)技術(shù)支撐單位，完善信息系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和技術(shù)服務(wù)，加強(qiáng)技術(shù)維護(hù)和技術(shù)培訓(xùn)，提高信息管理的使用效率。
（五）著力加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)完善農(nóng)墾土地管理機(jī)制
各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要認(rèn)真學(xué)習(xí)和貫徹執(zhí)行中央關(guān)于國(guó)土資源管理的路線方針政策，把國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地管理工作納入重要日程，及時(shí)研究解決土地管理中出現(xiàn)的新情況新問題。尤其是確權(quán)發(fā)證工作進(jìn)度慢的墾區(qū)和農(nóng)場(chǎng)，要建立目標(biāo)責(zé)任制度及問責(zé)制度，將確權(quán)發(fā)證任務(wù)指標(biāo)分解到各個(gè)農(nóng)場(chǎng)，按照“一把手”負(fù)總責(zé)的要求，加大工作力度，調(diào)動(dòng)各種可以利用的人力、物力和財(cái)力，盡快取得突破性進(jìn)展。要加強(qiáng)墾區(qū)和農(nóng)場(chǎng)土地管理干部的政策培訓(xùn)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過多形式、多層次、多渠道培訓(xùn)，不斷提高各級(jí)農(nóng)墾土地管理人員的政策水平和業(yè)務(wù)能力。“十二五”期間，我局每年還將繼續(xù)舉辦至少一期培訓(xùn)班，讓大家及時(shí)了解土地管理法律法規(guī)和政策動(dòng)態(tài)。墾區(qū)和農(nóng)場(chǎng)也要積極創(chuàng)造條件，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院和墾區(qū)各類培訓(xùn)中心的作用，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)墾區(qū)和農(nóng)場(chǎng)分管領(lǐng)導(dǎo)及基層土地管理人員的培訓(xùn)。要進(jìn)一步加強(qiáng)墾區(qū)和農(nóng)場(chǎng)土地管理機(jī)構(gòu)和職能建設(shè)，盡可能為土地管理部門創(chuàng)造必要的工作條件，充實(shí)力量、強(qiáng)化職能，并給予必須的經(jīng)費(fèi)保障。要進(jìn)一步建立和完善土地管理干部的目標(biāo)責(zé)任制，切實(shí)把土地管理工作納入各級(jí)干部貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的考核評(píng)價(jià)體系，加大耕地保護(hù)目標(biāo)考核權(quán)重，將考核結(jié)果作為干部選拔任用和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。要加強(qiáng)與國(guó)土資源行政主管部門的溝通協(xié)調(diào)，建立會(huì)商與對(duì)口聯(lián)系的工作機(jī)制，形成工作合力。爭(zhēng)取與地方共建、共管和共享土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)和城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)，為國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的土地管理創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。要建立重大問題報(bào)告制度，會(huì)同國(guó)土資源行政主管部門共同研究、及時(shí)解決農(nóng)墾土地管理工作中的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)和難點(diǎn)問題，推動(dòng)工作有序進(jìn)行。要加強(qiáng)政策宣傳，使墾區(qū)廣大干部職工群眾了解政策、熟悉政策、自覺執(zhí)行政策。要加強(qiáng)調(diào)查研究，充分反映并及時(shí)解決職工群眾的利益訴求，妥善解決土地承包及管理中的問題。要加大監(jiān)督檢查力度，充分發(fā)揮紀(jì)檢部門監(jiān)督作用和工會(huì)等群眾組織及廣大干部職工的民主監(jiān)督作用，確保中央重大決策部署和相關(guān)法律法規(guī)落到實(shí)處。要及時(shí)總結(jié)宣傳各地探索創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)，不斷提高農(nóng)墾土地使用管理的工作水平。
（本文系李偉國(guó)局長(zhǎng)2012年9月18日在全國(guó)農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地管理工作座談會(huì)議上的講話摘要）
責(zé)任編輯：成德波
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